«La Suisse pourrait facilement devenir l’un des États les plus performants au monde en matière de numérique», affirme Liisa Pakosta, ministre estonienne chargée des affaires numériques. ETH Zurich / Andreas Eggenberger

L’Estonie est devenue une référence mondiale en matière d’État numérique. Selon sa ministre du Numérique Liisa Pakosta, la Suisse dispose déjà de tous les atouts nécessaires pour suivre la même voie, à l’exception du sentiment d’urgence qui a porté la transformation numérique estonienne.

L’Estonie est considérée comme l’un des pays les plus avancés au monde en matière de numérisation de l’administration publique. Son modèle repose sur une promesse simple: «0% de bureaucratie, 100% de services numériques». Grâce à une identité numérique nationale, les citoyennes et citoyens peuvent voter, signer des documents officiels, consulter leur dossier médical et même divorcer en ligne.

À l’inverse, la Suisse continue de composer avec des services publics numériques fragmentés. L’introduction du dossier électronique du patient s’est révélée lente et inégale selon les régions du pays. En 2021, le peuple suisse a rejeté en votation une première version de l’identité électronique nationale (e-ID), sur fond de préoccupations liées à la protection des données et au rôle confié aux entreprises privées. Il a finalement approuvé de justesse, en 2025, une e-ID entièrement gérée par l’État.

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Comment ce pays balte de seulement 1,3 million d’habitants est-il parvenu à devenir un modèle mondial de nation numérique? Et quels compromis implique la construction d’un État de plus en plus alimenté par l’intelligence artificielle (IA)?

Selon Liisa Pakosta, ministre estonienne de la Justice et des Affaires numériques, la réponse tient davantage à l’histoire du pays qu’à la technologie. «La Suisse est un pays très riche. Le seul obstacle, c’est que vous n’avez jamais eu de raison impérieuse de changer», a-t-elle déclaré à Swissinfo en marge du Dialogue mondial des Nations unies sur la gouvernance de l’intelligence artificielle, à Genève.

Après avoir retrouvé son indépendance à la suite de la dissolution de l’Union soviétique en 1991, l’Estonie a traversé une profonde crise économique. L’inflation atteignait des sommets et les ressources publiques étaient extrêmement limitées. «Nous ne sommes pas partis de zéro, mais d’un profond déficit», raconte Liisa Pakosta.

«Nous devions trouver le moyen le plus économique, le plus efficace et le plus rapide de gouverner, se souvient-elle. Lorsqu’on cherche la manière la moins coûteuse et la plus efficiente d’administrer un pays, la réponse est la numérisation.» La numérisation a également été un moyen de rendre l’administration plus transparente et de réduire les lourdeurs bureaucratiques.

Un État numérique inspiré du secteur bancaire

Dès 2002, l’Estonie a introduit une identité numérique à l’échelle nationale, devenant l’un des premiers pays à la relier aux services publics. Son utilisation est rapidement devenue obligatoire.

«Ce choix était à la fois politique et économique, explique Liisa Pakosta. Aucun parti ne voulait promettre des services publics plus lents et plus coûteux, financés par des impôts plus élevés.»

Obtenir la confiance de la population, dont une partie s’inquiétait de la protection des données et de la sécurité, s’est révélé tout aussi important que le développement de la technologie.

Selon Liisa Pakosta, l’Estonie s’est inspirée de la banque en ligne. La population était déjà habituée à s’identifier numériquement et à suivre chaque opération sur son compte bancaire. Le gouvernement voulait instaurer le même niveau de confiance et de contrôle dans les rapports avec l’administration publique.

«Nous avons dit à la population: si vous faites confiance aux systèmes numériques pour votre argent, vous pouvez aussi leur faire confiance pour les services publics, explique la ministre. Chaque citoyenne et citoyen estonien peut voir quand un fonctionnaire accède à ses données personnelles et contester tout accès qu’il juge injustifié.»

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Cette philosophie va bien au-delà de l’identité numérique. «Notre objectif est que la population remarque le moins possible l’existence de l’État, affirme Liisa Pakosta. Les services publics doivent simplement venir à elle.»

Lorsqu’un enfant naît, les parents reçoivent automatiquement les allocations familiales, un médecin de famille leur est attribué et d’autres prestations sont activées sans qu’ils aient besoin d’en faire la demande. «Les mères et les pères peuvent ainsi simplement profiter de leur nouvelle vie de parents.»

Le même principe s’applique dans d’autres domaines. Par exemple, si l’un de ses cinq enfants souhaite s’inscrire à l’université, explique Liisa Pakosta, la plupart des informations sont déjà préremplies. Il lui suffit de vérifier les données et d’envoyer sa demande.

Liisa Pakosta raconte avoir demandé à des doctorants estoniens de l’École polytechnique fédérale de Zurich quelle avait été la principale difficulté à leur arrivée en Suisse. Elle s’attendait à les entendre répondre quelque chose comme: «Les mathématiques avancées.» Leur réponse a été tout autre: «Remplir des formulaires administratifs.»

La raison est simple, explique-t-elle: en Estonie, ils n’avaient pratiquement jamais eu à le faire. Les citoyennes et citoyens ne communiquent leurs données à l’État qu’une seule fois. Les autorités se les transmettent ensuite de manière sécurisée, ce qui évite de devoir fournir à plusieurs reprises les mêmes informations.

Ne laisser personne de côté

Un État qui mise avant tout sur le numérique soulève inévitablement une autre question: qu’advient-il des personnes qui ne peuvent pas, ou ne souhaitent tout simplement pas, utiliser les services numériques?

Cette problématique est également bien connue en Suisse, où les craintes liées à l’exclusion numérique ont contribué au rejet de la première proposition d’identité électronique (e-ID) en 2021.

Liisa Pakosta assure que l’Estonie s’est efforcée de ne laisser personne de côté. «La carte d’identité est obligatoire, mais personne n’est tenu d’utiliser lui-même les services numériques.»

Le pays ne maintient pas un système parallèle sur papier pour chaque prestation. Les personnes qui ont besoin d’aide peuvent s’adresser aux bibliothèques locales, qui font également office de centres d’assistance numérique. Elles peuvent y obtenir un soutien pour accéder aux services publics, aux services bancaires en ligne et, de plus en plus, aux outils d’intelligence artificielle. Quant aux personnes qui ne peuvent pas quitter leur domicile, elles peuvent bénéficier de l’aide des autorités locales.

Tout le monde ne partage toutefois pas cette analyse. Les médias estoniens ont rapporté des cas de personnes âgées rencontrant des difficultés avec les démarches liées à l’identité numérique. Des voix critiques estiment par ailleurs que l’administration numérique a créé de nouvelles formes de dépendance et engendré des coûts supplémentaires, au lieu de simplement réduire la bureaucratie.

Un pays numérique, mais plus vulnérable?

Plus un pays se numérise, plus son exposition aux cyberattaques augmente. L’Estonie en a fait l’expérience de manière directe.

En 2007, le pays a subi l’une des premières cyberattaques de grande ampleur visant un État. Dix ans plus tard, des chercheurs ont découvert une faille de sécurité affectant les cartes d’identité numériques estoniennes.

Selon Liisa Pakosta, ces deux crises ont finalement renforcé l’approche numérique du pays. «La cybersécurité et la protection des données sont le point de départ de tout ce que nous faisons.»

L’Estonie a ainsi créé une «ambassade des données» au Luxembourg, qui permet aux services essentiels de l’État de continuer à fonctionner même si un incident majeur venait à se produire sur le territoire estonien. «Tout comme les banques dupliquent leurs systèmes, les États doivent eux aussi garantir la continuité de leurs activités», explique la ministre.

Lorsque des vulnérabilités ont été découvertes en 2017 dans des centaines de milliers de cartes d’identité numériques, l’Estonie a révoqué et remplacé les certificats concernés avant qu’une attaque ne puisse avoir lieu. «Nous appliquons une politique de transparence totale lorsqu’un problème survient, car la confiance est essentielle, ajoute Liisa Pakosta. Nous ne cachons pas les problèmes.»

Toutefois, certains experts ont affirmé que les autorités avaient, dans un premier temps, minimisé la gravité de la vulnérabilité et tardé à suspendre les certificats concernés. Des documents gouvernementaux auparavant confidentiels, rendus publics en 2021, suggèrent en outre que les problèmes touchant le système d’identité numérique n’ont pas toujours été communiqués sans délai.

Définir les limites de l’IA

L’Estonie entend désormais devenir, selon les termes de Liisa Pakosta, un «État guidé par l’intelligence artificielle». Pour la ministre, il ne s’agit toutefois pas de remplacer les êtres humains. «Les personnes restent responsables et les décisions finales seront toujours prises par des humains.»

Selon Liisa Pakosta, l’Estonie utilise déjà quelque 200 applications d’IA dans le secteur public. Dans le domaine de la santé, par exemple, l’intelligence artificielle peut aider à trouver un rendez-vous chez un médecin spécialiste avant même que le médecin de famille n’adresse sa demande de consultation.

Toutefois, souligne Liisa Pakosta, l’Estonie a délibérément choisi de limiter les usages de l’IA. Le nouveau plan national de développement de l’intelligence artificielle, adopté ce printemps, exclut explicitement le recours à cette technologie comme outil de surveillance dans la lutte contre la criminalité.

«En Estonie, le taux de criminalité est faible, mais ce n’est pas grâce à la surveillance, affirme-t-elle. Cela tient à la confiance et à d’autres facteurs.»

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Le pays balte a néanmoins expérimenté des technologies policières assistées par l’IA, notamment la reconnaissance faciale et l’analyse automatisée des réseaux sociaux, même si ces applications sont restées limitées et soumises aux règles de protection des données.

Pour Liisa Pakosta, ces restrictions reflètent un principe plus général: la population doit conserver le contrôle de ses données personnelles. Tout fonctionnaire souhaitant accéder à des données personnelles doit disposer d’une base légale définie par le Parlement.

«En Estonie, ce sont les citoyennes et les citoyens qui contrôlent le gouvernement. Ce n’est pas le gouvernement qui les contrôle», affirme Liisa Pakosta.

La Suisse peut-elle rattraper son retard numérique?

Liisa Pakosta ne considère pas que la structure fédérale de la Suisse constitue le principal obstacle à sa transformation numérique.

«Vous disposez déjà d’un réseau postal qui fonctionne au-delà des frontières cantonales, observe-t-elle. Les services publics numériques peuvent fonctionner exactement de la même manière.»

Selon la ministre, la Suisse possède déjà tous les ingrédients essentiels: une forte capacité d’innovation, une main-d’œuvre hautement qualifiée et des institutions auxquelles la population accorde sa confiance.

«Si la Suisse adoptait une approche numérique similaire à celle de l’Estonie, conclut-elle, je crois qu’elle pourrait devenir l’un des pays les plus performants au monde dans le domaine du numérique.»

Texte relu et vérifié par Virginie Mangin, adapté de l’italien par Olivier Pauchard        

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